2019年我国清洁供暖持续推进，推进方式更加理性，基本形成“集中供热为主、多种方式补充”的格局。但在基层实践中，时间紧、任务重，不少地方执行中出现落地难、补贴压力大、清洁取暖成本高、存在散煤复燃风险等问题。未来随着补贴逐步退坡甚至退出，既有的清洁供暖成果是否经得住时间和实践的考验？政府和居民在经济上是否可承受？企业是否能生存发展？

在2019年12月底中国经济信息社举办的一次研讨会上，专家建议，统筹考虑资源保障、群众可承受能力和本地发展的实际情况，以环境效益为中心，在因地制宜上下功夫，农村可考虑在做好建筑节能的基础上，从清洁取暖向清洁用能方向转变，城市等集中供热覆盖地区，理顺价格机制，挖潜工业余热，多措并举促进清洁供暖“改得起”“用得好”“可持续”。

北方地区供暖清洁化水平提升 社会效益环境效益明显

随着清洁供暖改造不断深入，北方地区供暖清洁能源改造成果显著。生态环境部的数据显示，2017年，全国共完成煤改电、煤改气578万户，其中仅京津冀及周边地区28个城市就完成394万户；根据各地上报，2018年10月底前，京津冀及周边“2+26”城市要完成散煤替代362万户；2019年10月底前，“2+26”城市完成散煤替代524万户。各地散煤治理任务中，煤改电、集中供热、地热能等方式替代比例超过50%，更加突出多种方式替代，较大程度缓解天然气保供压力。

从近几年的改造成果看，我国已经形成了“集中供热为主、多种方式补充”的格局，供暖清洁化水平不断提升。国家能源局的数据显示，截至目前，我国北方地区冬季清洁取暖率为50.7%，比2016年提高了12.5个百分点，替代散烧煤约1亿吨，超出预期规划的7400万吨。“2+26”城市的清洁取暖率更高，达到72%，其中城市地区清洁取暖率达到96%，县城和城乡结合部的清洁取暖率达到75%，农村地区稍微低一点，清洁取暖率是43%。实施北方地区清洁取暖工作取得了明显的经济和社会效益。

与此同时，在经历2017年“双替代”急速上马和冬季“气荒”之后，2018年以来，“煤改电”“煤改气”的推进更加理性，而且清洁取暖市场上出现了许多新的模式，可再生能源供热的进一步发展以及多能互补等实践使“因地制宜”的原则开始落地。包括地热、生物质、太阳能在内的可再生能源供热面积不断扩大，为能源转型和解决民生问题拓展了思路，清洁供暖领域的技术、商业模式发展也有了广度和深度。来自中国控煤研究项目的数据显示，2018年我国可再生能源累计供热面积达到12.47亿平方米，实现了《北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021年）》目标的40%左右，目标进度与规划的年均进度相匹配。

随着供暖逐步清洁化，空气质量也得到明显改善。生态环境部的数据显示，2019年11月，京津冀及周边地区“2+26”城市评价空气质量优良天数比例为63.0%，同比上升18.6个百分点。

清洁供暖可持续性仍面临考验

值得注意的是，尽管政策层面坚持“因地制宜”，但在基层实践中，时间紧、任务重、考核办法单一，不少地方以完成任务为目的，脱离了“宜”字。政策规划和实际落实差异，带来项目落地难、清洁取暖成本高、各级政府财政压力大、存在散煤复燃风险等问题，影响清洁取暖可持续发展。这种可持续性体现在“环保效能达标、能源资源保障、技术装备能效、政府和居民经济承受能力、安全运行可靠、企业生存发展”等方面。

据悉，多数城市在煤改气设备方面的补贴比例在50%以上，最高补贴上限在2000元至8000元；煤改电设备采用的热泵、蓄热式电暖器、碳晶等多种设备，补贴在2000元至上万元。随着清洁供暖试点城市扩容至43个，中央财政奖补资金以及地方配套资金规模也在不断扩大，压力持续增加。

然而，即便是在有补贴的情况下，不少居民家中的供暖运行费用也高于之前燃烧散煤。一个供暖季下来，有的甚至高出一两千元。清洁供暖改造的重点是在农村地区，农村居民平均收入水平低于城市，经济承受能力有限。随着未来运行补贴退坡甚至退出，一些农村或者城乡结合部的居民或牺牲舒适度节省采暖费支出，也有可能出现重新采用散煤取暖的情况。

2019年11月25日，国办督查室督查发现，河北省、山西省部分地方和单位漠视群众利益，不作为、慢作为、承诺不兑现，没有有效保障群众温暖过冬。督查组随机走访河北保定多户煤改电家庭发现，虽然当地政府有关部门按户配发的取暖设备供暖效果较好，但由于相关补贴迟迟未发放，导致群众取暖成本居高不下，设备使用率低。多数家庭使用重新购买的小太阳等低功耗设备，取暖效果较差，室内温度不足13℃。

集中供暖领域则是热费价格长期倒挂，定价市场化程度不足，不少供热企业长期处于亏损状态，有的甚至面临资金链断裂风险，无力在供暖设施上持续投入。

另外，仍有部分散煤游离于统计监管之外。各地散煤管理部门不同，有的归发改部门，有的归住建部门，也造成了散煤数据统计不尽不实。中国建筑节能协会建筑能耗专委会副秘书长、北京建筑大学教授那威表示，散煤监管仍需加强，我国统计年鉴中北方取暖煤耗每平米平均为6公斤标煤，而实际上即使较高效的燃煤供热方式和节能建筑每平米也需要8公斤标煤，这一反差表明大量散煤仍未进入统计监管口径。

积极推动供热方式转变 基层探索中“宜”字当先

北方供暖是中国能源革命的重要组成部分，既涉及到能源供给侧也涉及到能源消费侧。2019年，北方地区冬季清洁取暖试点进一步扩围，在地方实践中，要统筹考虑资源保障、群众可承受能力和本地发展的实际情况，以环境效益为中心，从供给、转化、应用、监管四个层面考虑因地制宜和长远规划，在因地制宜选择清洁取暖技术路线上下功夫，切实把“宜什么、宜多少、怎么宜”抓深入、搞细致。同时，要积极推动完善资源供应、能源价格、市场监管、财政金融等配套政策措施，形成常态化、长效性机制，切实增强清洁取暖的经济性、时效性和可持续性。

农村是散煤治理的重点和难点，而且散煤使用不仅用于取暖也用于炊事和热水等。因此在农村推进清洁取暖宜向清洁用能方向转变。首先要做好建筑节能。农民的住房大部分是单体结构，外墙屋顶比较薄，以单层玻璃为主，保温性较差，气密性较差。据有关研究报告，农村房屋要达到同样的室内采暖温度，采暖负荷通常是同地区城镇建筑的2-3倍。其次建立农村取暖管理机制，对偏远山区等暂时不具备散烧煤供暖替代条件的，因地制宜考虑“洁净型煤+环保炉具”“生物质成型燃料+专用炉具”等模式，兼顾炊事和热水需求。专家表示，北方不少省份秸秆、薪柴、核桃壳等生物质能能够满足农村清洁用能需求。“我们曾对散煤、生物质、空气源热泵、电蓄热采暖器等不同采暖方式进行了经济性比较，认为生物质采暖更好，年均运行费用、总费用都较低，也符合农民长期以来的生活习惯。”

对于城市集中供热，应继续深化行业改革，理顺价格体系，最终解决群众对舒适供热需求和发展不平衡之间的矛盾。构建城市能源梯级开发利用和能源供应安全的宏观体系，加强城市安全应急保障体系建设工作。建设热电联产、工业余热为主，可再生能源为辅的低碳城镇集中供热体系。

有业内专家认为，进一步挖掘巨大的电厂和工业余热资源潜力，承担基本供热负荷，配合天然气调峰，完全能够满足我国城镇供热需求。建议对清洁供暖做科学规划，包括全国、各省乃至各市的余热供热规划，突破行政区域管理限制，使余热资源得到充分利用；编制低品位工业余热供热标准，指导余热利用的清洁供热项目实施；充分利用城市现有热网，将低品位余热及热网温度整合，余热送至热网，实现多热源互补，实现余热供热高效和低成本，消除工业余热波动对供热的影响。